Déchets : les enjeux de la redevance incitative

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Si le Grenelle de l’environnement a acté le principe d’une redevance incitative liant la facturation du service de traitement des déchets au volume produit par l’utilisateur, les modalités de sa mise en œuvre soulèvent de nombreuses questions.

L’Observatoire régional des déchets d’Ile-de-France (Ordif) a organisé le jeudi 6 janvier 2011 une matinée technique sur le thème de la tarification incitative. Retour sur certains enjeux présentés à cette occasion.

Il existe aujourd’hui quatre façons de financer le service de collecte et de traitement des déchets. Le premier mode de financement est la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), payée par les propriétaires redevables de la taxe foncière. Son mode de calcul n’implique pas de cohérence entre son montant et les déchets effectivement collectés auprès du contribuable. En effet, elle est calculée sur une base fiscale indépendante qui ne tient pas compte, par exemple, du nombre d’habitants d’un logement. Une autre option, basée sur la fiscalité mais qui reste marginale, est le financement du service par leur budget général des collectivités.

Les deux autres solutions se basent sur des redevances qui visent à financer le service en fonction de son utilisation. Il s’agit tout d’abord de la redevance pour l’enlèvement des ordures ménagères (REOM) dont le montant peut être calculé à partir de plusieurs critères, tels que le nombre de ménages participants, le nombre de personnes dans le ménage, la taille de l’habitation ou le volume des déchets. La redevance incitative (RI) permet, pour sa part, une facturation en fonction de la production de déchets du ménage. L’objectif est ici d’établir une tarification de telle sorte que l’usager soit incité à modifier son comportement en contrepartie d’une baisse de sa facture.

Vers quelle(s) incitation(s)

« La mise en œuvre de la RI est avant tout un choix politique », estime Nicolas Garnier, le délégué général de l’association Amorce, précisant que « mécaniquement cela fonctionne, les ordures sont traitées et les coûts du service couverts. » Ce constat se base sur les retours d’expérience d’une quarantaine de collectivités appliquant des mécanismes dont le principe est proche de la RI.

Si la mise en œuvre est politique, c’est qu’il s’agit avant tout de répondre à une question : une redevance pour quelle(s) incitation(s). Le but est-il de réduire le tonnage de déchets collecté ? D’accroître le volume de déchets recyclé ? D’optimiser le service de collecte ? Ou de responsabiliser les usagers ?

La réponse n’est pas évidente et les retours d’expérience montrent que si l’objectif avancé est bien souvent la baisse du volume collecté, les résultats sont mitigés. Le premier constat est bien une baisse du volume des ordures ménagères, mais qui se fait au profit de la collecte des déchets recyclables. Il s’agit donc avant tout d’une amélioration du tri des déchets et cela en particulier lorsque la RI s’applique uniquement à la collecte des ordures ménagères. De la même manière, certains usagers n’hésitent pas à emmener directement à la déchetterie une partie de leurs déchets. Pour Nicolas Garnier, « la vraie baisse du volume total traité apparaît lorsque l’on développe le compostage en parallèle d’une RI sur l’ensemble des modes de collecte des déchets. »

La baisse des factures n’est pas garantie

Par ailleurs, l’argument financier n’est pas nécessairement convaincant. En effet, le lien entre la baisse des volumes de déchets et la baisse des factures des usagers n’est pas systématique. De multiples paramètres viennent contrecarrer cette logique. Tout d’abord, le report des ordures ménagères vers d’autres types de traitement des déchets n’entraîne pas nécessairement une baisse du coût global du traitement.

De même, si les volumes collectés et traités diminuent, la baisse des coûts ne suit pas pour autant dans les mêmes proportions. En effet, lorsque la part variable des coûts régresse ce n’est pas le cas des charges fixes. Or, « l’étude de faisabilité pour la région de Libourne montre que 66% du budget est fixe », explique Stéphanie Giraud, responsable fiscalité et incitativité, SMICVAL du Libournais Haute-Gironde, « ce qui limite le potentiel de baisse des factures ! ». De plus, le passage à une tarification individualisée entraîne des coûts de traitement des données et de suivi des facturations qui alourdissent les charges fixes du service. Finalement, si le tonnage baisse bel et bien, le prix de collecte et de traitement à la tonne risque d’augmenter, annulant en partie les gains sur la facture.

L’Ile-de-France et la RI La TEOM est le mode privilégié en Ile-de-France où 97% des communes l’ont retenue pour un montant annuel de l’ordre de 1,25 milliard d’euros par an, soit en moyenne 111 euros par an et par habitant. L’application de la RI imposerait donc une première modification liée au passage d’un financement basé sur la fiscalité vers une redevance. Un financement intermédiaire sur la base de la REOM semble donc un passage obligé. Une transition complexe puisqu’elle nécessite, entre autres, la conversion d’un service public administratif (SPA) en un service public industriel et commercial (SPIC).

Autre facteur à prendre en compte, la réduction de l’effet de redistribution de la fiscalité. Cet élément est particulièrement marqué lorsque le régime de financement se base sur la TEOM puisque l’on passe d’une logique de contribuables à une logique d’usagers. En effet, la TEOM est payée par l’ensemble des propriétaires fonciers, qu’ils utilisent ou non le service de collecte et de traitement des déchets. Or, certaines entreprises s’acquittent de taxes foncières élevées et utilisent peu le service public de collecte des déchets. Dans l’exemple du SMICVAL du Libournais Haute-Gironde, c’est notamment le cas des supermarchés de la zone couverte qui sont les plus gros contributeurs au financement, alors même que leurs déchets ne sont pas collectés par le service public. Passer à la RI revient donc à faire porter une part plus importante du coût sur ceux qui utilisent réellement le service : les particuliers. Cela est d’autant plus vrai que côté particulier, certaines exonérations de taxe foncière permettent aux foyers les plus modestes de ne pas payer la TEOM. Derrière le passage à la RI se cache donc aussi une question sociale.Enfin, Nicolas Garnier voit « un risque de frustration » chez les citoyens lorsque la RI sera plus développée. « L’usager paiera en fonction de sa production de déchets, mais dans les rayons des supermarchés il y a peu de produits sans suremballage », explique le représentant de l’Amorce. C’est bien là aussi un des points délicats de la RI. Si l’on souhaite impliquer les citoyens dans la réduction des déchets, il s’agit de proposer des alternatives favorisant cette réduction. Or, la RI ne s’attaque pas à l’un des problèmes de fond : la réduction des déchets à la source.